“이번 판결은 정당한 국제법적 귀결,정부는 일본 공세에 침묵하지 말고 국제법적으로 당당하게 협의해 나가야”

박 동 실

전북대학교 초빙교수(미국변호사)

전 주모로코대사

안에서 홀대받고 밖에서 공격받는 대법원판결

강제징용 피해자에 대한 일본기업의 배상 책임을 인정한 대법원판결이 ‘천덕꾸러기’ 신세로 전락해 가는 느낌이다. 일본 정부는 “국제법상 있을 수 없는 판결”이라며 공세를 취하고 우리 정부는 곤혹스러워 보인다. 국제법학자들의 비판도 들린다. 대법원판결이 ‘엎질러진 물’이 됐다느니, 정부가 지뢰를 밟았다느니 비아냥대는 언론의 목소리도 들린다.

지난해 10월 30일 대법원은 전원합의체 판결로, 강제징용 피해자들이 일본 기업에 제기한 손해배상청구권이 한·일 양국 및 그 국민 간의 청구권 문제를 다룬 1965년 청구권협정의 적용 대상에 포함되지 않는다며 일본 기업의 배상책임을 인정했다. 피해자들은 미지급된 임금이나 보상금을 청구한 것이 아니라, 일본 기업의 반인도적 불법행위로 피해받은 정신적 고통에 대해 위자료를 청구했다. 피해자들이 소송을 제기한 지 13년 8개월 만에 나온 확정판결이다.

이 사건은 피해자 측이 1·2심에서 패소한 후 2005년 상고, 2012년 대법원 소부의 파기환송, 일본 기업 측의 재상고, 2018년 최종 대법원 전원합의체 판결을 거쳐 왔다. 그 과정에서 대법원의 파기환송 후 대법원판결을 뒤집고자 행정부가 사법부와 협의한 사실이 드러났다. 이를 둘러싼 ‘재판거래’ 의혹 재판에서 박근혜 전 대통령의 외교수석보좌관은 놀라운 증언을 했다. 박 전 대통령이 우리나라가 국제사회에서 ‘개망신’ 안 되도록 하라고 지시했다는 것이다. 법정에 증거로 제시된 외교부 직원의 업무일지에 기록된 내용도 맥을 같이 한다. 외교부장관이 내부 회의에서 “일본이 법치주의를 얘기하는데 국내적으로 이기고 국제적으로 지면 정권이 날아간다”, “판결이 반복되면 외교부 작살난다”고 말했다는 것이다. 윤병세 전 외교부장관은 “대법원판결을 번복하려고 한 게 아니라 국제법적 측면을 고려해 판결해 주면 외교부에도 국익에도 도움이 된다고 한 것”이라고 증언했다.

그렇다면 우리 행정부는 대법원 파기환송 판결 내용과는 달리 피해자 개인의 손해배상청구권이 청구권협정의 적용 대상에 포함되어 이미 해결됐다는 생각이었던가? 행정부가 이처럼 판결을 번복하려고 노력을 기울이고 대통령과 외교부장관이 이런 반응을 보였다면, 이는 당시 행정부 차원에서 이미 깊이 검토했다는 것이다. 아니면 그간 행정부 안에서 그러한 견해를 너무도 당연하게 받아들여 왔던가. 그럼에도 불구하고 지난해 대법원은 전원합의체 판결에서 청구권협정 적용 대상에 피해자 개인의 손해배상청구권은 포함돼 있지 않다고 최종 판단했다.

그런데 이 대법원판결이 ‘천덕꾸러기’ 신세로 전락해 가고 있다. 정부는 대법원판결 직후 당일 사법부의 판단을 존중한다면서도 대법원의 판결과 관련된 사항들을 면밀히 검토하고 제반 요소를 종합적으로 고려해 정부의 ‘대응방안’을 마련해 나가겠다고 했다. 사법부가 내린 청구권협정 해석을 정부의 공식 입장으로 받아들이겠다는 말보다는 그에 따른 ‘대처방안’을 강구한다는 것이다. 국내 국제법 학자들은 청구권협정 적용 대상에 피해자 개인의 손해배상청구권이 포함되어 있고 이 문제가 청구권협정으로 완전히 해결되었다는 주장을 펼친다. 목소리 큰 일부 언론매체는 일본 정부의 ‘국제법 공세’를 전하며, 대법원의 판결이 ‘엎질러진 물’이 됐다느니 정부가 지뢰를 밟았다느니 비아냥댄다.

일본의 반응은 격렬하다. 아베 총리는 이 문제가 한일청구권협정으로 완전하고 최종적으로 해결됐다며 이번 판결은 국제법에 비춰볼 때 있을 수 없는 판단이라고 수차례 일축했다. 한국 외교부 대변인이 “일본 기업이 한국 대법원판결을 이행할 경우 아무런 문제가 없을 것이다”라고 하자 일본 외상은 “사안의 중대성을 이해하지 못하는 대단히 심각한 발언”이라고 반발했다. 일본 측은 대법원판결이 청구권협정 위반이라며 협정 규정에 따라 한국 측에 협의와 중재위원회 구성을 요청했다. 한국 정부가 장고 끝에 일본 정부에 양국 기업의 자발적 출연금으로 재원을 조성해 확정판결을 받은 강제징용 피해자들에게 배상하는 방안을 제시한 데 대해 일본 측은 “한국의 국제법 위반 상태가 시정되지 않고, 해결책이 되지 않는다”며 이 제안을 거절했다. 일본 정부는 대법원판결에 대한 불만으로 7월 4일 3개 반도체 핵심 소재의 한국 수출에 대한 규제조치에 들어갔다. 아베 총리는 한일청구권협정을 언급하며 “한국이 국가와 국가 간의 약속을 지키지 않았다. 약속을 지키지 않는 국가에는 우대조치를 취할 수 없다”고 규제조치를 옹호했다.

이번 판결만큼 깊이 있고 치열하게 청구권 문제를 다룬 적 없어

그렇다면 대법원판결은 실제 현실과 거리가 먼 잘못된 판단인가? 이른바 ‘국뽕’ 판결인가? 그간 정부는 청구권협정으로 강제징용 피해자의 손해배상청구권 문제가 해결됐다고 믿었고 실제로 그런 방향에서 협정을 이행해 왔던가? 이러한 정부의 견해는 자문해볼 필요도 없을 정도로 명백한가? 여기서 정부는 대내적으로는 행정부이지만 대외적으로는 한국 정부인 것도 분명하다. 대외적으로 정부는 사법부와 입법부를 포함하는 개념이다.

대법원 전원합의체 판결은, 우리나라 최고의 법률가들이 비상한 상황에서 혼신을 다해 샌프란시스코 평화조약, 청구권협정 및 관련 합의의사록을 해석·적용하고, 우리 정부의 실제 청구권협정 이행 내용을 평가해 내린 것이다. 다수의견, 별개의견, 대법관 2인의 반대의견, 다수의견에 대한 보충의견 등 치열한 법리논쟁 과정을 거쳤다. 한·일 양국 어디에서도 이번 판결만큼 깊이 있고 치열하게 청구권 문제, 즉 강제징용 피해자 개인의 위자료청구권이 청구권협정의 적용 대상에 포함되는지 여부를 다룬 적이 없다.

우리나라에서 청구권협정을 실제로 이행하는 주체는 대내적으로 행정부이며, 대외적으로는 한국 정부가 된다. 다른 모든 조약에서와 마찬가지로 행정부가 청구권협정을 해석·적용하고 실행했을 것이다. 이번 사건처럼 국가 간의 조약이 재판상의 적용 법규로 되는 경우에만 대법원이 구체적으로 조약을 해석·적용하게 된다. 조약이 재판에서 적용 법규로 되지 않았는데도 행정부가 일상적으로 대법원에 조약의 해석을 의뢰하는 일은 없다. 이러한 이유로 대법원이 나중에 구체적 사건에 응해 기존 행정부의 견해와 다르게 조약을 해석·적용하는 일이 드물게 일어나기도 한다.

우리 헌법은 제6조에서 헌법에 따라 체결·공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다고 규정한다. 그리고 구체적 사건에서 당해 법률 또는 법률 조항의 의미·내용과 적용 범위를 정하는 권한, 곧 법령의 해석·적용 권한은 사법권의 본질적 내용을 이루는 것으로서, 이는 대법원을 최고법원으로 하는 법원에 전속한다. 청구권협정은 1965년 국회에서 비준 동의되어 공포되었으므로 국내법과 같은 효력을 가진다. 그러므로 청구권협정의 의미·내용과 적용 범위는, 법령을 최종적으로 해석할 권한을 가진 최고법원인 대법원이 정한다.

지금까지 한일 양국 어디에서도 청구권협정의 적용 대상에 정신적 피해에 대한 손해배상청구권이 포함되는지 여부를 이번 대법원 전원합의체 판결에서만큼 깊이 있고 치열하게 다뤄본 적이 없다. 대법원판결은 ‘조약법에 관한 비엔나협약’의 조약 해석 원칙에 충실하게 청구권협정을 해석·적용했다. 우선 청구권협정에서 ‘청구권’이 무엇을 뜻하는지 따로 정하고 있지 않으므로 청구권협정의 문맥이나 목적 등을 함께 살펴본다. 결론적으로 청구권협정과 청구권협정에 대한 합의의사록의 문맥에서, 그리고 청구권협정의 목적 등에 비추어 문언에 주어지는 통상적인 의미에 따라 해석할 때 ‘청구권’에 강제동원 위자료청구권까지 포함된다고 보기는 어렵다는 판단이다.

즉 협정상 청구권은 1952년 4월에 발효된 연합국과 일본 간의 전쟁상태를 종식시키고 배상문제를 처리하기 위한 샌프란시스코 평화조약 제4조(a)에 근거해 한일 양국 및 그 국민 간의 ‘재정적·민사적 채권·채무관계’에 관한 것, 즉 재산에 관한 것이므로 정신적 손해배상청구권이 여기에 포함될 여지가 없다고 본다. 태평양전쟁이 끝난 후 한국 주둔 미군정 당국은 1945. 12. 6. 공포한 군정법령 제33호로 재한국 일본재산을 그 국유·사유를 막론하고 미군정청에 귀속시켰고, 이러한 구 일본재산은 대한민국 정부 수립 직후인 1948. 9. 20. 에 발효한 「대한민국 정부와 미국 정부간의 재정 및 재산에 관한 최초협정」에 의해 한국 정부에 이양되었다. 샌프란시스코 평화조약 제14조(b)에서 일본은 미군정 당국이 일본 및 그 국민의 재산을 이처럼 처분한 것을 유효한 것으로 인정하였다. 또한 동 조약 제4조(a)는 일본의 통치로부터 이탈된 지역의 시정 당국 및 그 국민과 일본 및 그 국민 간의 재산상 채권·채무관계는 위 시정 당국과 일본 간의 특별약정으로써 처리한다고 규정하고 있다. 이에 근거하여 한국과 일본은 청구권협정을 교섭하였다. 한편 샌프란시스코 평화조약은 연합국이 받은 ‘손해 및 고통’에 대한 일본의 배상 책임을 제14조에서 분명히 규정한 반면에 한국의 일본에 대한 손해배상청구권은 규정하지 않았다. 즉 한일청구권협정은 일본의 불법적 식민지배에 대한 배상을 청구하기 위한 것이 아니라 한일 양국간 재정적·민사적 채권·채무관계를 해결하기 위한 것이었다.

한국 정부는 1952. 2. 15. 제1차 한일회담 당시 ‘한·일간 재산 및 청구권 협정 요강 8개항’을 제시했는데, 모두 재산에 관한 것이다. 이중 청구권과 관련된 내용은 제5항 ‘한국 법인 또는 한국 자연인의 일본은행권, 피징용 한국인의 미수금, 보상금 및 기타 청구권 변제청구’이다. 다른 항목도 제1항 ‘1909년부터 1945년까지 사이에 일본이 조선은행을 통하여 한국으로부터 반출해 간 금 및 은의 반환청구’ 등과 같이 모두 재산에 관한 것이다. 따라서 제5항에서 열거된 것도 징용에 따른 노동의 대가로 지급되는 임금 등 재산상 청구권에 한정된 것이고 불법적인 강제징용에 따른 위자료청구권까지 포함된 것으로 볼 수는 없다는 것이다. ‘보상금’이라는 용어도 징용이 적법하다는 전제에서 사용한 용어로서 불법성을 전제로 하는 위자료가 포함될 수는 없다고 본다. ‘기타’라는 용어도 앞에 열거한 것과 유사한 부수적인 것이라고 보는 것이 타당하다고 한다.

이어 대법원판결은 청구권협정 체결 이후에 국내에서 청구권협정이 실제로 이행되는 모습도 살펴본다. 결론적으로 ‘청구권’에 강제동원 위자료청구권이 포함될 수 없다는 점을 뒷받침한다고 판단한다. 청구권협정 체결 이후 정부가 청구권자금법, 청구권신고법, 청구권보상법을 통해 1977년 6월 30일까지 지급한 금액은 ‘피징용 한국인의 미수금, 보상금 및 기타 청구권의 변제청구’가 청구권협정의 대상에 포함됨에 따른 후속 조치이지 강제동원 위자료청구권에 대한 변제는 아니라는 것이다. 또한 2007년 희생자지원법 등을 통해 이른바 ‘강제동원희생자’에게 위로금이나 지원금을 지급하기는 했으나, 해당 법률에서 그 명목을 ‘인도적 차원’이라고 명시해, 청구권협정에 강제동원 위자료청구권은 포함되지 않음을 전제로 했다고 한다.

끝으로 대법원판결은 협정의 보충적 해석 수단으로 교섭 기록과 체결 당시의 사정들도 살펴본다. 먼저 체결 당시 양국의 의사가 어떠했는지 살펴보는데, 밖으로 드러난 표시, 즉 협정의 문언에도 불구하고 양국의 내심의 의사가 달리 일치했다면 그 진의에 따라 협정 내용을 해석해야 타당하다는 것이다. 대법원판결은 협정 교섭 당시 강제동원 불법행위의 존재 자체도 인정하지 않던 일본 정부가 청구권협정에 손해배상청구권을 포함시키겠다는 내심의 의사를 가졌다고는 볼 수 없다고 평가한다. 체결 당시 한국 정부의 의사는 협정 체결 직전에 한국 정부가 발간한 「한일회담백서」에 이를 포함하지 않는 것으로 분명히 나타난다. 청구권협정에 이를 포함시키겠다는 양국의 내심의 의사는 어디에도 보이지 않는다. 오히려 포함시키지 않겠다는 내심의 의사가 일치한 것으로 보인다.

예견됐던 해석상 분쟁, ‘의견을 달리하기로 합의’한 문서,양국에 동등하게 책임 있어

청구권협정을 둘러싼 해석상의 갈등은 처음부터 예견됐다. 청구권협정 교섭 과정에서 한국 측은 피해자 개인의 손해배상청구권을 협정의 적용 대상에 포함시킬 것을 주장했고, 불법행위를 인정하지 않는 일본 측은 이에 극력 반대했다. 이러한 상황에서 양측은 협상을 타결하고자 각자 유리하게 해석할 수 있는 문언으로 합의를 보았다. ‘손해배상’이라는 용어는 그 그림자도 나타나지 않으면서 협정의 적용 대상에 포함되는 것으로 해석할 여지를 남겨 놓았다. 양측은 서로 ‘의견을 달리하기로 합의하는’ 협정문을 채택한 셈이다. 이로 인해 발생하는 분쟁에 대한 책임은 양국에 동등하게 있다.

한국 측은 개인의 손해배상청구권이 협정의 적용 대상에 포함되지 않는 것으로 해석할 수 있는 여지를 남기는 데 별 어려움이 없었을 것이다. ‘손해배상’이라는 용어는 그 흔적조차 협정문 어디에도 나타나지 않는다. 또한 이 협정은 일본의 불법행위를 전제로 하는 것이 아니므로 협정문이 어떤 표현을 사용하더라도 불법행위의 존재를 전제로 하는 개인의 손해배상청구권이 협정의 적용 대상에 포함될 여지는 없다고 주장할 수 있다.

일본 측으로서도 손해배상청구권이 협정의 적용 대상에 포함되어 해결된 것으로 주장할 수 있는 여지를 남겨 놓았다. “양국 및 그 국민 간의 청구권에 관한 문제가 샌프란시스코 평화조약 제4조(a)에 규정된 것을 포함하여 완전히 그리고 최종적으로 해결된 것이 된다는 것을 확인한다”는 표현이다. ‘규정된 것을 포함하여’와 ‘완전히 그리고 최종적으로 해결’이라는 문언이다. 피해자가 입은 손해의 존재를 인정하지 않는 협정에서 피해자의 손해배상청구권이 그 협정으로 해결됐다는 것이다. 막무가내로 해결됐다는 것이다.

일본 공세에 침묵하지 말고 국제법적으로 당당히 협의해 나가야한다

대법원은 샌프란시스코 평화조약, 한일청구권협정을 국제법상 조약의 일반적 해석 규칙에 따라 해석·적용하고 그에 따른 실행을 평가하여 판결했다. 이제 대법원판결로 강제징용 피해자 개인의 손해배상청구권은 청구권협정의 적용 대상에 포함되지 않는다는 것이 정부의 입장으로 된다. 결과적으로 정부의 기존 입장을 재확인한 것이 될 수도 있다. 그런데 대법원의 최종 해석과 별개로 대법원이 알지 못한, 정부가 대외적으로 행한 의사표시 문제가 있을 수 있다.

그간 정부가 대법원판결과 같은 견해를 견지하고 그에 따라 협정을 이행해 왔다면 정부의 대외적 입장은 변함이 없게 된다. 그러나 만약 정부가 개인의 손해배상청구권도 청구권협정의 적용 대상에 포함되는 것으로 일본 정부와 은밀히 합의했다면 대법원판결을 이유로 한국 정부의 대외적 입장을 변경할 수는 없다. 이는 국제법, 즉 ‘조약법에 관한 비엔나협약’에 위반되기 때문이다. 비엔나협약은 조약의 특정 용어에 대해 특별한 의미를 부여하기로 의도했다면 그 용어는 의도된 특별한 의미를 갖게 된다고 규정하고 있다.

따라서 정부가 일본 정부에 취할 대응은 두 갈래로 나뉜다. 첫째, 정부가 대외적으로 개인의 손해배상청구권이 청구권협정의 적용 대상에 포함된다는 의사표시를 한 적이 없다면 대법원판결의 법리에 따라 당당하게 일본 정부와 외교적 협의를 할 일이다. 국제법은 일본의 전유물이 아니다. 단순히 협정에 ‘청구권 문제가 완전히 그리고 최종적으로 해결된 것이 된다는 것이 된다’고 쓰여 있으니 다 해결된 것이라고 주장하는 것은 국제법적인 사고가 아니다. 국제법으로 공세를 펴는 일본 정부 앞에서 침묵하는 정부를 보는 국민은 답답하다.

둘째, 만약 정부가 개인의 손해배상청구권이 청구권협정의 적용 대상에 포함되는 것으로 해석하기로 일본 정부와 합의한 일이 있다면 먼저 국민에게 이에 대해 소상히 밝혀야 한다. 그리고 그에 따른 대외적 책임을 져야 한다. 대외적 책임이란, 정부가 대법원판결을 이유로 기존의 대외적 입장을 변경하지 못하므로, 그에 따라 지는 책임이 될 것이다. 조약은 신의에 따라 성실하게 이행해야 한다. 이는 우리나라와 국제사회의 신뢰에 관한 문제이다.

협의 진행 과정과 결과는 국민에게 투명하게 알려야

말이 되는 것 같기도 하고 되지 않는 것 같기도 한 1965년 한일청구권협정 문언을 뜯어보며 협정 타결을 위해 고심했던 교섭자들의 마음을 느껴본다. 청구권협정의 해석상 분쟁에 대한 책임은 양국에 동등하게 있다. 양국 정부가 진지한 협의를 통해 해결해야 한다. 협의 진행 과정과 결과는 투명하게 국민에게 알려야 할 것이다. 시대가 바뀌었고 국민의 의식이 바뀌었다. 이제 밀실에서 은밀하게 주고받고 몇십 년간 비밀로 묶어놓을 수는 없다.

*이 글은 전적으로 필자 개인의 의견입니다.